چاپ اول: خرداد 1370 (ماهنامه كهكشان از چاپ خودداري كرد)
چاپ دوم: تير-مرداد 1384 (ماهنامه ايران مهر)
كانون انديشه و سخن (بنياد 1358) Center for Thought and Speech
پژوهش براي شكل دادن به ايران آينده Research for Shaping the Future Iran
صندوق پستي 1149-15815، تهران P. O. Box 15815-1149, Tehran, Iran [email protected]
یکی از مسئله هاي بغرنج چند سال نخست پس از انقلاب كه نظام جمهوری اسلامی دنبال راه حل آن می گشت، و دولت های وقت دست بگریبان آن بودند، چگونگی از بین بردن چندگانگی در بسیاری از نهادهای اجرایی کشور، از جمله تداخل مسئوليتها وعملكرد نیروی های شهرباني و ژاندارمري و نیروهای انتظامی انقلابی كميته ها بود. از یک سو، شهربانی و ژاندارمری، دو نهاد انتظامی كلاسيك، که پس از دهها سال تجربه فعالیت سازمان یافته، و با دانش و آموخته های حرفه اي علمی و تجربه گسترده بومی، ریشه ای عمیق در سیستم حفاظت و حراست و فرهنگ کشورداشتند، ولی چندان مورد اعتماد نسل نورسيده مسئولان انقلابی و بی تجربه کشوری نبودند. از سوی دیگر، کمیته های انقلاب و نهادهای خودجوش مسلح وغالباً خودفرمان که برای حفاظت دستاوردها و نهادها و نمادهای انقلاب از تهاجم یا واکنش نيروهاي ضد انقلاب بوجود آمده بودند. این نهادهای موازی مسلح شهری، در ضمن اینکه حکومت انقلابی را در برابر احتمالات عدم اطاعت نهادهای سنتی شهربانی و ژاندارمری بیمه میکردند، خود بصورت مراکز مستقل قدرت درآمدند و غالبا" فرمانبری حتا از مدیریت مرکزی کشور نداشتند.
پس از تثبیت حکومت انقلاب در پي خشونت هاي دهه شصت و آغاز روند عادی سازی سیستم حکومتی نوين، چندگانگی نیروهای انتظامی و حفاظتی نه تنها یگانگی اجرایی و هماهنگی در سیاست انتظامی کشوررا مختل میکرد، بلکه هزینه زائد هنگفتی رابربودجه کشورتحمیل مینمود. بنابراین، ادغام نیروهای مشابه و موازي یا انحلال یکی از آنها ضروری بود. با وجود بحث هاي فراوان و شایعات زیاد درباره عوامل نافذ در تصمیم گیری، روش ادغام به بحث و نظرخواهی عمومی گذاشته نشد و، مطابق معمول دولتهای انقلابی، در پشت درهای بسته به تصویب رسید. نحوه ادغام، نشانگر یک واقعییت تاسف بار بود که مصالح کشور و ساختارهای حسن مدیریت در کشور بعلت وجود هسته های قدرت غالباً فدای ضرورت های تاکتیکی می شوند.
طبق قانون ادغام نیروهای انتظامی، کمیته های انقلاب اسلامی که نهادی بالفطره موقتی بود، در شرایط عادی می بایستی به سادگی منحل و فقط كاركنان کارآمد آن جذب نهادهای دیگر میشدند، ولي ازآنجا كه كميته ها بازوي نظامي يكي ازستونهاي قدرت شخصي شده بودند، کسی قدرت و جرات انحلال آنها را نداشت. دو نیروی انتظامی سنتي شهرباني و ژاندارمري هم که ماهییت و عملکردشان کاملاً از هم متفاوت بودند نیز، در این اقدام ادغام شدند، درست مانند اینکه شرکتهای اتوبوسرانی شهری با شرکتهای اتوبوسرانی بین شهری، فقط به این دلیل که هر دو از اتوبوس استفاده می کنند، در هم ادغام شوند. در هر گونه تصمیم گیری پشت درهای بسته که بدون مطالعه ژرف و بسنده و بحث و نظرخواهی همگانی انجام می گیرد، این گونه اشتباه ها را زیاد می توان انتظار داشت.
شهربانی، همانگونه که از نامش پیداست، یک نهاد انتظامی شهری است. وظیفه عمده یک شهربانی حفظ امنیت جانی و مالی اهالی شهر در برابر کارهایی که تجاوز به حقوق شهروندان بشمار می آید، مانند دزدی، آدمکشی، بهم زدن آرامش، مزاحمت، سرپیچی از مقررات همگانی و رانندگی و غیره است. ماموران شهربانی هر شهر معمولاً از باشندگان همان شهر هستند و یا اينكه باید باشند، زیرا آنان بشهر آشنایی دارند، ونسبت به آن احساس تعلق و وفاداری و مسئولیت می کنند. هر چه شهر کوچکتر باشد، ژرفاي این احساسات بیشتر است. استفاده از سرباز وظیفه در عملیات شهربانی كه نیاز به دانش، آموزش و تجربه حرفه ای دارد پاسخگو نیست. اين امر بویژه در کنترل ترافیک صدق مي كند که یکصد سرباز وظیفه باندازه یک افسر دانش آموخته و باتجربه کارآیی ندارد.
شهربانیها در واقع در اداره امور شهرهای خود مستقل ازيكديگر هستند و فقط زیر چتر شهربانی کل کشور در تبادل اطلاعات و هماهنگ کردن روشها با هم همکاری می کنند. وسایل اصلی شهربانی معمولا باتون و هفت تیر و خودرو سواری است و به ندرت به سلاحهای سنگین تر از آن، مانند تیربار سبک، مگر در عملیات کماندویی، نیاز پیدا می کنند. افراد شهربانی بایستی که نه تنها در تیراندازی و ورزشهای رزمی و روشهای دستگیری و پیگرد، بلکه در کنترل جمعیت و رفتار با مردم و حفظ حقوق اشخاص نیز آموزش دیده باشند.
ژاندارمری، از سوی دیگر، مسئولیت حفظ امنیت برون شهری و بویژه مرزبانی را بعهده دارد. در جایی که شهربانی از یک منطقه کوچک ولی پر جمعیت حفاظت کند، ژاندارمری منطقه ای بسیار گسترده و کم جمعیت را باید زیر پوشش داشته باشد. مسئولیت ژاندارمری نسبت به شهرباني، بیشتر جنبه نظامی دارد. افراد ژاندارمری را سربازان وظیفه هم تشکیل می دهند که برای دوره ای کوتاه خدمت می کنند، در حالیکه عمده پرسنل شهربانی، مسئولیت پاسبانی را بعنوان یک حرفه انتخاب می کنند. هرگز نباید در شهربانی و امر امنیت شهری از سربازان وظیفه استفاده کرد.
وسایل کار ژاندارمری، تجهیزات سبک و نیمه سنگین نظامی است که شامل تپانچه، تیربار، موشکهای شانه ای، خودروهای نظامی، هلیکوپتر نظامی، هواپیماهای سبک جستجو، قایق های گشتی و امثال آن می شود. در جایی که پرسنل شهربانی هرگاه درگیر شوند، احتمالا" در جاهای شلوغ و پر رفت و آمد است و باید در این کار بسیار حساس و خطرآفرین آموزش دیده باشند، درگیری های ژاندارمری غالباً شباهت به زدوخوردهای محدود نظامی دارد و نیازمند تکنیک ها ومدیریت و آموزش و تجربه متفاوتی است. مرزبانی و کنترل رفت و آمد غیرمجاز و قاچاق نیز که از وظایف ژاندارمری است، نیاز به وسایل و فنون و تخصص های ویژه ای است که پرسنل شهربانی بهیچ وجه نیاز به آشنایی با آن ندارند.
تفاوتهای میان شهربانی و ژاندارمری بی شمار است و من در اینجا قصد ندارم به شرح وظایف این دو نهادی که در گذشته وجود داشته اند بپردازم. فقط می خواهم این منظور را برسانم که فعالیت های انتظامی و نگهبانی گوناگونی برای اداره یک کشور لازم است که هر کدام نیازمند دانش و فن و آموزش و ابزار و تخصص های مختلف و سیستم مدیریتی ویژه خود است. ادغام همه آنها در یک سازمان واحد و یک فرماندهی واحد کار درستی نبوده و کارآیی همه این نهادها را بالنسبه کاهش مي دهد. ادغام نهادهای شهربانی و ژاندارمری و کمیته ها و دیگر نهادهای انتظامی و امنیتی نه تنها مسئله عدم کارآیی ناشی از چندگانگی تصمیم گیری را حل نمی کند، و مدیریت واحد آن نمی تواند کارآیی تخصصی لازم را بر مسئولیت های چندگانه تحت پوشش خود اعمال نماید، بلکه این خطررا هم بوجود میآورد که خود بصورت یک سازمان بزرگ شبه ارتش و یک مرکز قدرت جدید برای تصمیم گیری درآید.
شکی ندارم که ناکارآیی سیستم جدید ادغام نیروهای انتظامی بزودی آشکار خواهد شد، زیرا سازماندهی آن وارونه روند مدیریت علمي در جهان پیشرو و تخصص گرای امروز است]گفته 1370[. نیروهای انتظامی و نگهبانی باید بر پایه نوع وظیفه و نوع تخصص لازم سازماندهی شوند. هر بخش از وظایف نیروی انتظامی کنونی مربوط به یک نهاد اجرایی جداگانه ایست که خود بدون یک بازوی انتظامی نمی تواند مسئولیت خود را بخوبی اجرا نماید. بنابراین، پس از مدتی که از این تمرکز قدرت و مدیریت بگذرد و دشواری های ناشی از این اقدام غیرعلمی آشکار شود، هر وزارتخانه یا نهاد اجرایی دوباره در تلاش بوجود آوردن نیروی لازم برای مقاصد مسئولیتی خود خواهد افتاد ]گفته 1370[.
اكنون که درهرحال این ادغام صورت گرفته و مسئله سیاسی تداخل مسئولیتها و هسته های مستقل قدرت در نیروهای انتظامی ظاهراً با سازش های سیاسی حل شده، بایستی به بهبود و اصلاح آن پرداخت. پیشنهاد می کنم کمیسیونی از سوی مجلس شورا برای ارزیابی یک سامانه نوين در راستای تامین نیازمندی های امنیتی و انتظامی کشور و بررسی سامانه های دیگری که بتوان در آینده جانشین آن کرد تا از کارآیی و منطق بیشتری برخوردار شود، تشکیل گردد. هدف این کمیسیون باید یافتن بهترین راه برای ایجاد سازمانهای مناسب در راستای انجام وظیفه های مورد نیاز باشد، نه ایجاد امپراتوری های مناسب برای ارضای قدرت طلبي شخصیت ها، آنگونه که در گذشته عمل شده است
( يادداشت 1385: تجربه چندين ساله سازمان واحد نيروي هاي انتظامي نشان داده است كه نيروهاي انتظامي در هيچ يك از زمينه هاي مورد مسئوليت خود كارآيي نداشته است. ترافيك بدتر و غيرقايبل اداره شده، دزدي و قتل و بزه هاي ديگر افزايش يافته، مرزها ناامن تر شده اند و قاچاق كالا، مواد مخدر و انسان به سطحي غيرقابل تصور رسيده است. از سوي ديگر، بودجه تحميلي بر كشور بسيار بيشتر از گذشته و رو به تزايد است. افزون برآن، همانگونه كه پيش بيني ميشد، بسياري از سازمانهاي اجرايي و قضايي كشور براي مقابله با ناكارآيي نيروهاي انتظامي، نهاد انتظامي خود را بوجود آورده اند يا قصد دارند اين كار را بكنند.)
. در راستای ایجاد یک سامانه انتظامی شامل نهادهای متخصص وابسته به سازمان های اجرایی مربوط، من پیشنهاد می کنم که نیروهای انتظامی کشور بشکل جدید منحل و بشرح زیر سازماندهی شوند:
1- شهربانی
هر شهر بایستی برای خود یک شهربانی و شبکه ای از کلانتری ها به سبک گذشته داشته باشد، که مستقل و برای تامين امنیت هر شهر اداره شود. شهربانی، برخلاف گذشته، باید زیر مدیریت شهردار هر شهر انجام وظیفه کند. شهردار مسئول اجرایی شهر است وشهربانی بصورت بازوی انتظامی و امنیتی او عمل می کند. شهربان را باید شهردار نامزد و پس از تایید شورای شهر منصوب کند. شهربانی کشوری (سراسري) که زیر نظر وزیر کشور انجام وظیفه خواهد کرد، فقط هماهنگ کننده شهربانی های شهرها خواهد بود و وظایف تبادل اطلاعات و آموزش پاسبانها وافسران شهربانی همه شهرها را بعهده خواهد داشت. شهربان کل کشور فقط در موارد اضطرار نظامی وملی حق فرماندهی برشهربانان را خواهد داشت. شهربان کل کشورهم توسط وزیرکشور معرفی و پس از تصویب هیئت وزیران منصوب خواهد شد.
2- پاسداران ملی
کلیه مسئولیت های ژاندارمری سابق، یا مسئولیتهای برونشهری نیروی انتظامی کنونی، به استثنای مرزبانی باید به نهاد نوینی به نام سپاه پاسداران ملی استان ها محول شود. با این ترتیب، هر استان یک سازمان انتظامی برونشهری بنام پاسداران ملی استان خود خواهد داشت که زیر فرمان استاندار وظایف پلیسی استان را، باستثنای محدوده های شهری که مربوط به شهربانی ها خواهد بود، انجام خواهد داد. پاسداران ملی، در حالی که امنیت گستره استان را بعهده خواهند داشت، بیشتر حالت ذخیره را برای استفاده هنگام بحرانهای غیرمنتظره یا حوادث طبیعی و بصورت کمکی و پشتیبان شهربانی بکار خواهند رفت. اکثریت اعضای پاسداران ملی می توانند پاره وقت یا بصورت ذخیره خدمت کنند. فرماندهی پاسداران ملی هر استان بعهده استاندار و فرماندهی کل پاسداران ملی با رییس جمهور خواهد بود. تسلیحات این سپاه عبارت خواهد بود از سلاحهای سبک و نیم سنگین، هواپیماهای کوتاه پرواز و پایین پرواز، هلیکوپتر، قایقهای جنگی، موشکهای کوتاه برد زمین بزمین و زمین به هوا، تانکهای سبک، زره پوش غیره. در شرایط جنگی، پاسداران ملی درحالیکه امنیت درونکشوری را تامین میکنند، نقش پشتیبانی و لجیستیکی ارتش را نیز پیدا می کنند. در حالیکه پاسداران ملی عمدتاً خشکی پایه هستند، سازمان همردیف آنها، پاسداران دریا یا دریابانی، همان نقش را بصورت آب پایه ایفا می کند.
3- مرزبانی
سازمان مرزبانی کشور، یا سپاه مرزداران، وابسته به وزارت کشور، مسئول حراست مرزهای خاکی و هوایی، جلوگیری از رفت و آمد غیرمجاز و قاچاق، و نیز دیده بانی و پیشاهنگی در صورت تجاوز به کشور خواهد بود. سازمان مرزبانی، اداره ورودی های کشور یعنی کنترل گذرنامه و روادید را در مرزهای زمینی، دریایی و هوایی را به عهده خواهد داشت. در واقع، مسئولیت های این سازمان تلفیقی از مسئولیت های مرزبانی خاکی ژاندارمری سابق و مرزبانی شهری شهربانی در نظام گذشته می باشد. بخشی از نیروی هاي انتظامی کنونی که به نگهبانی از مرزها می پردازند، نطفه اصلی این سازمان خواهند بود.
4- دریابانی
نگهبانی از آب های درون مرزی کشور (تا فاصله بیست کیلومتر)، مرزهای ساحلی در دریای عمان، خلیج پارس ودریای مازندران (کاسپی) و نیز دریاچه ها و رودخانه های قابل کشتیرانی بعهده دریابانی خواهد بود. سازمان دریابانی یا پاسداران دریایی وابسته به وزارت راه یا سازمان بنادر وکشتیرانی خواهد بود. وظایف سازمان دریابانی شامل حراست از مرزهای آبی، جلوگیری از رفت و آمد غیرمجاز، قاچاق، ماهیگیری غیرمجاز، نجات دردریا، تجاوز کشتیهای ماهیگیری بیگانه به آبهای کشور و حفاظت از بندرگاهها و جلوگیری از آلوده سازی آبها و امثال آن میباشد. ابزار کار دریابانی شامل اسلحه سبک و نیمه سنگین، موشکهای کوتاه برد دریا دریا و دریاهوا، قایقهای عملیاتی، کشتی های سبک و تند رو مسلح به توپ و موشک، هلیکوپترهای نجات و عملیاتی، هواپیماهای سبک تجسسی، و نیروی غواصی و غیره می باشد.
5- راهبانی
در حالیکه اداره ترافیک شهری بعهده شهربانی و شهرداری است، حراست و حفظ امنیت راهها و کنترل ترافیک راههای کشور بعهده سازمان راهبانی کشور (پلیس راه) وابسته به وزارت راه خواهد بود. برای سهولت در اداره راهبانی، هراداره کل راه استان، سازمان راهبانی ویژه قلمرو خود را خواهد داشت که درسطح راههای استان فعالیت خواهد کرد. ازآنجا که مسئوليت راهداری با وزارت راه میباشد، راهبانی نیز باید زیرنظر همان وزارتخانه باشد. آموزش روشها ومقررات راهبانی توسط وزارت راه هماهنگ خواهد شد. از سوی دیگر، راهبانی مستلزم راهداری کارآمد است و مسئولان راهبانی می توانند نیازهای اصلاح و بهبود راهها را برای بهبود رفت و آمد و کاهش تصادفات به آگاهی راهداری برسانند.
6- جنگلبانی
وظیفه سازمان جنگلبانی، حراست از منابع طبیعی گیاهی، جانوری و آبي کشور، شامل جنگلها، چراگاهها، پارک های طبیعی وملی و جانوران غیراهلی کشور است که اکنون وابسته به سازمان حفظ محیط زیست می باشد.
7- زندان بانی
زندانها باید در اختیار قوه مجریه باشند نه قوه قضائیه. قوه قضائیه فقط مسئولیت قضاوت را به عهده دارد که باید مستقل از هرسازمان یا شخصیت مسئول اجرايي انجام گيرد. پس از انجام قضاوت، زندانی باید برای اجرای حکم تحویل قوه مجریه گردد. دو جور زندان باید وجود داشته باشد. یکی زندانهای مجرمان معمولی که زیر نظر استانداریها اداره می شوند، ديگري زندانهای کشوری، برای مجرمان خاص، که زیرنظر وزارت کشور هستند. مجرمان خاص، کسانی هستند که جرم آنان جنبه ملی دارد، مانند جاسوسی، دزدی یا قاچاق اقلام نظامی، یاغیگری مسلحانه، قتلهای زنجیره ای، دزدی مسلحانه از بانکها و امثال آنها. پلیسی که وظیفه کشف جرم و دستگیری مجرم را دارد، نباید مسئولیت زندانبانی را هم داشته باشد. یک سازمان زندانبانی (جانشین پلیس قضایی) بایستی مسئولیت های زندانبانی و حفاظت از زندانیان را در زندانها و در جابجایی ها انجام دهد. این سازمان حق بازداشت را، مگر به حکم دادگاه در مورد فراریان، نخواهد داشت.
8- سازمان آگاهی کشور
سازمان آگاهی کشور (ساك) با مسئولیت گردآوری اطلاعات، بازرسی و کارآگاهی باید کاملا مستقل از شهربانی ها، ولی در هماهنگی با آنها، عمل کند. هرکلانتری کارآگاهان خود را خواهد داشت، ولی آنچه از محدوده آنها خارج باشد، توسط سازمان آگاهی کشور انجام خواهد شد. این سازمان در حالیکه مرکز اطلاعات بزهکاری کشور خواهد بود، در همه مواردی که جنبه محلی نداشته باشد و مصداق جرم ملی یا کشوری پیدا کند، مانند قاچاق اسلحه، قاچاق مواد مخدر، جاسوسی، تروریسم، دزدی مسلحانه از بانکها، گروگانگیری، یاغیگری، قتلهای زنجیره ای، حفاظت از میهمانان رسمی و سیاسی و امثال آنها وارد عمل می شود. سازمان آگاهی کشور فقط در درون مرزهای کشور و زیر نظر رییس جمهور فعالیت می کند. فعالیت این سازمان با مسئولیتهای کنونی وزارت اطلاعات مغایرت ندارد، فقط گسترده تر و مستقل تر از اداره آگاهی کنونی است که زیر نظر نیروی انتظامی فعالیت می کند.
(یادداشت: این مقاله در تاریخ 24/03/1370، برای ماهنامه كهكشان و چند سال بعد براي یکی از روزنامه های پرتیراژ کشور ارسال شد که هر دو بعلت حساسیت سیاسی آن از چاپ خودداری کردند. ماهنامه ايران مهر در شماره تير 1384 آنرا چاپ كرد.)
بخش هاي پژوهشي كانون انديشه و سخن:
1- بخش سياست اداري
انتخابات شهرداري ها كورش زعيم
ساماندهي حوزه هاي انتخاباتي كورش زعيم
ساماندهي نيروهاي انتظامي كورش زعيم
تحول در سيستم زندان ها كورش زعيم
روش ساماندهي و شناسايي خيابانها كورش زعيم
روش ساماندهي و شناسايي راهها كورش زعيم
2- بخش سياست اقتصادي
حل دشواري كمبود مسكن كورش زعيم
راه حل دشواري ترافيك كورش زعيم
سياست پوياي كشاورزي مهندس عباس اميرانتظام و مهندس كورش زعيم
ديدگاهها و راهكارها دكتر علي رشيدي
3- بخش سياست پدافندي
برنامه كلان دفاع غيرنظامي كورش زعيم
4- بخش سياست خارجي
5- بخش سياست فرهنگي
6- بخش كلان نگري و راهبردي
نهادينه كردن دموكراسي دكتر عبدالرضا هوشنگ مهدوي
نشريات كانون انديشه و سخن را آبونه رايگان شويد:
درخواست خود را همراه با نام و نشاني كامل پستي به نشاني: صندوق پستي 1149-15815، تهران، بفرستيد.
