بودجه¬ریزی یا برنامه¬ریزی بودجه سالانه به شیوه امروزی در ایران دیرینه¬ای چهل ساله دارد. از نظر تاریخی تنظیم بودجه سالانه در دستور کار دولت¬ها و مجلس-های پس از انقلاب مشروطه قرار گرفت، ولی به دلیل فراهم نبودن زمینه¬های علمی و تجربی و نیز نارسا بودن اطلاعات مالی و اقتصادی بودجه¬های تنظیم شده بسیار ناکارآمد بود.

تا آنکه درسال 1327هجری شمسی برای طراحی برنامه عمرانی اول اداره¬ای به نام «دفترکل برنامه» تأسیس شد و در یک فرایند تکامل تدریجی به سارمان برنامه و بودجه تغییر نام داده و به¬عنوان دستگاه مسئول تنظیم بودجه سالانه شناخته شد. تدوین بودجه سالانه به شکل امروزی عملاً از سال 1351 آغاز شد زیرا در این سال قانون برنامه و بودجه به¬تصویب مجلس شورای ملی رسید و سازمان برنامه و بودجه از آن زمان کار تنظیم و تدوین بودجه به شکل قانونی را همه ساله انجام می¬دهد. بودجه سالانه برنامه یکساله دولت برای اداره کشور است که همه ساله با پیش-بینی درآمدها و برآورد هزینه¬ها برای سال آینده تنظیم می¬شود و پس از سیر مراحل تصویب در مجلس و ابلاغ به دولت لازم¬الاجرا می¬گردد. برنامه¬های عمرانی پیش از انقلاب اسلامی که در سالهای پس از انقلاب با عنوان برنامه¬های پنج¬ ساله توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی شناخته شده¬اند در واقع برنامه¬های میان مدتی هستند که بودجه¬های سالانه باید در راستای آنها و برای تحقق اهداف پیش¬بینی شده در آنها تدوین یابند. همه ساله به¬ویژه در سالهای اخیر تب بودجه در ماههای پایانی سال بروز می¬کند و گاه رسانه¬ای می¬شود و ناخواسته نگرانی¬هایی را به مردم القاء می¬کند و شاید این پرسش¬ها را نیز به دنبال داشته باشد :
¬- اگر بودجه در پایان سال تصویب نشود چه خواهد شد ؟
– در سالهایی که اصلاً بودجه¬ریزی معمول نبود کشور چگونه اداره می¬شد ؟
برای پاسخ به این پرسش¬ها کمی به گذشته بر می¬گردیم ، به سالهای پیش از انقلاب مشروطه. در آن زمان حکومت سلطنتی مطلقه برقرار بود و قانون اساسی وجود نداشت. بسیاری از وظایف که به¬موجب قانون اساسی به دولت محول شده است مانند آموزش¬وپرورش عمومی، بهداشت عمومی، راه -وترابری، و حمایت از اموری همچون کشاورزی و صنایع و مانند آن به عهده دولت نبود. وظایف دولت به شکل¬ سنتی عمدتاً امور خزانه¬داری، نظامی ، انتظامی ، امنیتی و قضایی بود که همه زیر نظر صدراعظم و با پرداخت هزینه¬ها از خزانه انجام می¬گرفت و کابینه وزرا مانند امروز وجود نداشت. البته میرزاحسین¬خان سپهسالار صدراعظم ناصرالدین شاه ، که در سفرهای فرنگ همراه شاه بود ، پس از بازگشت از سفر دوم به شاه پیشنهاد کرد که در ایران نیز همچون دول راقیه کابینه¬ای از وزرا تشکیل گردد و هریک از امور مهمه به وزیری سپرده شود. شاه نیز پذیرفت و نخست کابینه¬ای با چهار وزارتخانه تشکیل شد و در دولت¬های بعدی شمار وزارتخانه¬ها رفته رفته افزایش یافت. در این دوره برای کنترل دخل و خرج دولت درهریک از ولایات کسانی با عنوان «مستوفی» عایدات دولت را گردآوری و در دفترچه¬هایی به¬نام «کتابچه جمع» می¬نوشتند و به پایتخت می¬فرستادند. عایدات دولت در این کتابچه¬ها بطور عمده مالیات بر زمین¬های کشاورزی، دام و احشام، پیشه¬وران و بازرگانان و خراج عمومی و نیز گمرکات و انحصارات دولتی بود. هزینه¬ها نیز عمدتاً پرداخت مواجب به مأموران دولتی و مستمری¬های برقرار شده برای اشخاص مانند شاهزادگان و وابستگان به دربار و امثال آن بود. برای نمونه بررسی همان کتابچه¬های جمع مستوفیان نشان می¬دهد که در سال 1280 هجری شمسی بیش از دو سوم درآمدهای دولت از محل مالیات و کمتر از یک سوم آن از محل گمرکات و انحصارات دولتی بوده است. البته این نکته را نیز باید درنظر داشت که در آن سالها جمع کل بودجه دولتی تنها در حدود 2% تولید ناخالص داخلی کشور بود. تولید ناخالص داخلی به زبان ساده ارزش افزوده کل فعالیت¬های اقتصادی کشور می¬باشد. در آن زمان بافت جمعیتی کشور روستایی و ساختار اقتصادی کشور نیز برپایه تولید کشاورزی بود. به بیان دیگر وزن اقتصادی دولت بسیار ناچیز بود و دولت صرفاً یک نهاد سیاسی برای اداره کشور به¬شمار می¬رفت. از عمده تحولات این دوره می¬توان به اقدامات میرزا ابوالقاسم قائم¬ مقام و پس از وی امیرکبیر اشاره کرد. میرزا ابوالقاسم قائم مقام برای آنکه دخل و خرج کشور را به نظم در آورد مواجب و مستمری¬ها را کاهش داد و حتی برای دربار و شاه حقوق ثابت برقرار نمود. امیرکبیر نیز همین راه را دنبال کرد و تا توانست از میزان مستمری¬ها کاست و یا حذف نمود. افزون بر این شیوه ستمگرانه دریافت مالیات¬ها را بهبود بخشید و گمرگ را تحت اداره دولت درآورد و از اجاره آن به اشخاص جلوگیری نمود.
پس از انقلاب مشروطه کابینه¬هایی با تعداد ورازتخانه¬های بیشتر تشکیل شد که هریک به¬موجب قانون اساسی وظایفی بر¬عهده داشتند و می¬بایست در برابر مجلس پاسخگو باشند. ولی نمایندگان مجلس در این دوره¬ ابزارهای حقوقی و قانونی کافی برای نظارت بر دولت در اختیار نداشتند. برای مثال قانون مشخصی برای استخدام در دولت و پرداخت حقوق به کارکنان دولت نبود. هر وزیری با سلیقه خود کسانی را استخدام می¬کرد و برای آنها مواجب تعیین می¬کرد. مجلس با کوشش فراوان یک قانون استخدام با سیستم طبقه¬بندی مشاغل بسیار ساده و ابتدایی و سطوح پرداخت حقوق به کارکنان هرطبقه را تهیه و در سال 1301 تصویب کرد که تا پیش از قانون استخدام کشوری در سال 1345 در دست اجرا بود. همچنین با الگوگیری از قوانین مالیه عمومی و شیوه انجام محاسبات عمومی در کشورهای اروپایی اقداماتی انجام گرفت که زمینه ساز تنظیم و تدوین بودجه در سالهای بعد گردید. با مثالی دیگر به چگونگی اداره کشور در این دوره می¬پردازیم. در زمان نمایندگان دوره دوم مجلس صنیع¬الدوله وزیر دارایی وقت طرحی با عنوان «طرح بودجه کل» برای سال 1290 هجری شمسی تنظیم کرده بود که می¬توان گفت چارچوب کلی بودجه از حیث درآمدها و هزینه¬ها به سبک و سیاق امروزی را داشت، ولی در یک ترور سیاسی کشته شد و فرصت نیافت بودجه را به مجلس ارائه کند. وزیر پس از وی بودجه را به ¬نام صنیع¬الدوله به¬مجلس تقدیم کرد. در این بودجه بخشی از درآمدهای دولت به¬صورت جنسی شامل گندم و جو و برنج منظور شده بود ! . هزینه¬ها نیز به تفکیک هشت وزارتخانه آن دوره تنظیم یافته بود. با اینهمه این بودجه به تصویب مجلس نرسید. روی¬هم رفته در سالهای آغازین انقلاب مشروطه به دلیل ناکافی بودن دانش اقتصادی در کشور و نارسایی اطلاعات مالی و ابزارهای قانونی مانند مالیه و محاسبات عمومی، بودجه¬های سالانه¬ای که با دشواری فراوان تهیه و تنظیم می¬شد بسیار نارسا بود و کوشش نمایندگان دوره¬های اول و دوم مجلس برای نظارت بر کار دولت به جایی نمی¬رسید. حتی اداره امور اقتصادی کشور از قبیل خزانه¬داری و رسیدگی به درآمد گمرکات و انحصارات بر عهده مستشارانی چون مورگان شوستر و مُرنارد و دکتر میلسپو و غیره سپرده می¬شد. از این رو آشنایی بیشتر با دانش اقتصاد و شفاف سازی در سیستم اقتصادی کشور امری حیاتی بود و در این راستا اقداماتی نیز انجام گرفت که شرح آن در این مقال نمی¬گنجد و فقط به اختصار می¬توان گفت که با همکاری وزارت دارایی و سازمان برنامه سابق همه ساله بودجه¬هایی تنظیم می¬شد که تا حدودی امکان نظارت نمایندگان مردم بر اقدامات دولت را فراهم می¬کرد. برای مثال تا پیش از سال 1340 بودجه سالانه از دو بخش بودجه عادی و بودجه عمرانی تشکیل می-شد. بودجه عادی شامل هزینه¬های جاری دولت مانند پرداخت حقوق به کارکنان دولت بود که توسط وزارت دارایی تنظیم می¬شد، ولی بودجه عمرانی شامل هزینه ساخت سد و جاده و راه آهن و فرودگاه و نیروگاه و صنایع دولتی و مانند آن را سازمان برنامه سابق تنظیم می¬کرد. از سال 1343 به بعد هردو بخش بودجه عادی و عمرانی برعهده سازمان برنامه سابق قرار گرفت.
اکنون برای پاسخ به پرسش¬هایی که در بالا مطرح شد، علاوه بر سیر تاریخی بودجه نویسی باید به چند نکته مهم نیز توجه کرد :
1. با گذشت زمان و رشد درآمدهای مستقیم دولت از قبیل فروش نفت و گاز از یکسو و گسترش وظایف دولت از سوی دیگر، بودجه کشور نه تنها مانند گذشته درصد کوچکی از تولید ناخالص داخلی نیست، بلکه بخش بزرگتری از اقتصاد کشور را دربر می¬گیرد. از این رو هرگونه سهل¬انگاری درتنظیم بودجه¬های دقیق وکامل سالانه و نیز تدوین هدفمند برنامه¬های پنجساله توسعه، موجبات کاهش نظارت نمایندگان مردم بر فعالیت¬های دولت را فراهم ساخته و اتلاف هنگفت منابع کشور را در پی خواهد داشت. برآوردها نشان می¬دهد که در سالهای اخیر بودجه کل کشور به حدود 80% تولید ناخالص داخلی رسیده است که به علت برخی عدم شفافیت¬ها ممکن است اثبات آن قدری مشکل باشد. اکنون بهتر می¬توان دریافت که تمامی جدّ و جهد رجالی چون میرزا ابوالقاسم قائم¬مقام و امیرکبیر تنها برای نظارت بر دودرصد اقتصاد کل کشور بوده است، که البته این قیاس چیزی از اهمیت کوششها و مجاهدات این بزرگمردان تاریخی نمی¬کاهد.
2. امروزه در بیشتر کشورها درآمدهای دولت عمدتاً از محل دریافت مالیات¬ از مردم و بخش خصوصی تأمین می-شود. به بیان دیگر دولت یک ساختار حقوقی با روبنایی سیاسی است و توان اقتصادی مستقلی از خود ندارد، مگر برخی درآمدهای انحصاری که مبلغ آن چشمگیر نیست. اقتصاد کشورها یعنی بیشتر تولیدات کشاورزی و صنعتی و خدماتی عمدتاً در دست مردم و بخش خصوصی آنهاست. دولت¬ها از مردم مالیات می¬گیرند و برای مردم خرج می¬کنند، و می¬باید به همان اندازه در برابر مالیات دهندگان مسئول و پاسخگو باشند. نقش مجالس نمایندگان مردم نیز نظارت بر همین مسئولیت و پاسخگویی است. در ایران نیز تا پیش از افزایش درآمدهای نفتی و عمده شدن آن در کل درآمدهای دولت چنین بود، که به نمونه آن در سال 1280 اشاره شد. درکشورهایی که دولت رأساً درآمد دارد ، مانند درآمد نفت و گاز در ایران و یا دیگر کشورهای نفتی، دولت به درآمدهای خود وابستگی بیشتری دارد تا مالیاتی که از مردم می¬گیرد. یکی از پی¬آمدهای یک چنین اقتصادهای تک محصولی نفتی شکل نگرفتن یک نظام مالیاتی عادلانه و قانونمند است که از یکسو بر گرده اقشار کم درآمد فشار بیشتری می¬آورد و از سوی دیگر زمینه گریز از پرداخت مالیات را برای مؤدیان پردرآمد فراهم می¬سازد. از این رو در اقتصادهایی که نقش دولت چشمگیرتر و سنگین¬تر است شیوه برنامه¬ریزی بودجه و فرایند تصویب آن در مجلس لاجرم قدری متفاوت خواهد بود. در این شیوه خلاصه کردن بودجه نه تنها کار درستی نیست، بلکه هرچه مشروح¬تر تهیه شود و پیوست¬ها و دنباله¬های آن هرچه ریزتر و مفصل¬تر باشد به شفافیت آن کمک بیشتری خواهد کرد. درآمد نفت و گاز که می¬تواند در یک بند از اقلام درآمد دولت خلاصه شود، اگرچه رأساً توسط دولت استحصال می¬شود ولی یک سرمایه ملی و متعلق به این نسل و نسل¬های آینده است. همچنین به یاد می¬آوریم که در سالهای آغازین انقلاب اسلامی سخن از رهایی کشور از اقتصاد تک محصولی بود و انتظار می¬رفت اهداف کمی وکیفی برنامه¬های پنجساله توسعه که هدایت کننده روند بودجه¬های سالانه می¬باشند در این راستا تهیه و تدوین یابند، ولی گویا کم¬کم فراموش شد.
اکنون خواننده گرامی می¬تواند با توضیحات بسیار کوتاه و گذرایی که از سرگذشت بودجه داده شد، دو پرسش آغاز این نوشتار را در ذهن خود مرور نموده و پاسخ¬های درخوری برای آنها بیابد. این پرسش¬ها در همه کشورها پیش می¬آید، برای نمونه همین چند ماه پیش و در روزهای پایانی سال گذشته میلادی در کشور آمریکا نیز برخی از موارد در بودجه تعیین تکلیف نشده بود که نگرانی¬هایی را دامن زد و رسانه¬ای شد. برای رفع نگرانی مردم رئیس جمهور کشور که به مرخصی پایان سال رفته بود به جلسات کنگره فراخوانده شد تا مسأله با فوریت حل و فصل گردد.
ضیاءمصباح
تهران- 4 آبان 1392